administration-44 行政學導論第44講：公營事業機構之性質、功能與獨立性

公營事業民營化之理論基礎、類型與治理意涵之綜合分析
壹、 前言
公營事業民營化（privatization）係二十世紀後期全球公共治理轉型的重要趨勢，其源起可追溯至1979年英國柴契爾政府推動的新自由主義改革。該政策主張透過引進市場競爭機制，降低政府對生產與服務的直接介入，以改善公營事業效率、提升服務品質，並減輕政府長期沉重的財政負擔。
此一改革浪潮隨後擴散至歐美與開發中國家，成為現代行政國家因應財政壓力、治理失靈與民意期待轉變的重要制度回應。

貳、公營事業為何必須轉型？
從結構性因素觀之，公營事業長期存在三項問題：
其一，因受法令保護與獨占地位影響，缺乏競爭壓力，成本意識薄弱，生產效率偏低；
其二，經營決策易受政治干預，改革缺乏彈性；
其三，財政虧損須由政府承擔，形成軟預算限制，降低改善誘因。
再加上1970年代石油危機後各國財政惡化，以及新自由主義「小而有效政府」理念興起，使民營化逐漸成為公共部門改革的主要工具。

參、核心理論：重新定義政府與市場的邊界
依漢克（Hanke）的觀點，民營化政策具有五項核心目標：
一為提升公營事業資產與服務的經濟效率；
二為降低政治干預，達成去政治化；
三為出售資產以充實公共財源；
四為降低政府支出與舉債需求；
五為開放公共資本所有權，促進民眾參與與資本市場發展。
這些目標顯示，民營化並非單純的私有化行為，而是涵蓋效率、財政、治理與民主參與等多重政策考量。

在理論定義上
1.杜拉克（Drucker）將民營化視為公共部門所有權或控制權移轉至私人部門的過程；
2.薩維斯（Savas）則強調，民營化本質在於重新界定政府角色，使政府由直接「操作者」轉為「引導者與監督者」，以民間力量補充政府治理能力。
3.薩拉門（Salamon）進一步指出，民營化只是政府公共行動工具之一，政府仍可透過補助、委託、稅式支出、貸款保證與管制等方式發揮政策影響力，顯示現代政府並非退出舞台，而是轉換治理手段。

肆、民營化的三種主要類型
在實務運作上，民營化可區分為三種主要類型。
第一為「撤資型」（divestment），即政府出售公營資產或股權，使經營與所有權完全民間化，屬政府主導性最高的改革方式。
第二為「委託型」（delegation），政府保有政策責任與監督權，將生產或服務交由民間辦理，如外包、特許經營、補助與服務券制度，屬公私協力模式。
第三為「替代型」（displacement），係民間部門在市場機制下取代政府原有服務功能，多發生於政府財政能力不足或管制鬆綁之後，屬被動轉型結果。
三種型態反映政府介入程度由高至低的光譜變化。

伍、民營化不是萬靈丹
雖然民營化能提升效率，但學術界也嚴肅提醒，並非所有事務都能交給市場。
1. 國家主權的不可分割性
莫伊（Ronald C. Moe） 強烈主張，涉及國家主權核心的職能，如司法裁判、外交談判、稅收徵管與立法權，絕對不能民營化。這些權力涉及公共正當性，一旦私有化，將動搖國家的統治基礎。
2. 基本人權與社會正義
與人民生存權密切相關的領域（如基本醫療、基礎交通、弱勢照顧），若完全交由市場競爭，將導致「付不起的人被排除」的慘劇。依據羅爾斯（John Rawls）的正義論，政府有義務保障社會最不利成員的基本需求。因此，這些領域即便引進民間參與，政府仍須維持強大的干預能力。
3. 公共課責的模糊化
當服務由私人機構提供時，往往會出現「責任轉嫁」的問題。萊文（Charles H. Levine） 提醒，政府雖然轉移了生產，但不能轉移「公共責任」。如果監督機制不健全，民眾在權益受損時，往往會陷入求助無門的困境。

陸、 結論
綜合而言，公營事業民營化代表現代國家由「全能型政府」邁向「治理型政府」的制度轉型，其核心不在於政府退場，而在於政府角色的再定位：
由直接生產者轉為制度設計者、監督者與公共價值的守護者。成功的民營化政策，應在市場效率、公共責任與社會正義之間取得動態平衡，方能真正實現以民間活力提升公共服務品質，同時維繫民主治理與公共利益的長遠目標。
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administration-44 行政學導論第44講：公營事業機構之性質、功能與獨立性
公營事業民營化係政府透過撤資、委託與替代等方式，引進市場機制以提升效率、減輕財政負擔與降低政治干預，但其適用須受主權正當性、基本民生保障與公共責任課究之限制，並在經濟效率與民主公平之間取得平衡。