為何「官僚議價模型」是「非理性決策學派」的重要代表（bureaucratic politics model）

為何「官僚議價模型」是「非理性決策學派」的重要代表
——兼論古巴飛彈危機之政策決策分析
一、前言：從理性神話到政治現實
政策過程（policy process）一般可分為「政策規劃」、「政策制定」、「政策執行」與「政策評估」四個階段。其中，「政策制定」階段尤為關鍵，因其涉及將政策方案提交權責機關，經審議、核准而完成法定程序。傳統上，政策制定常以「理性模式」作為分析基礎，假設決策者能在資訊充分、目標明確的情況下，透過成本效益分析選擇最佳方案。然而，實務政治運作往往與此理想狀態存在高度落差，促使學界逐步發展出「非理性決策學派」，以更貼近真實政治運作。
在此脈絡下，學者艾利森（Graham Allison）於分析1962年古巴飛彈危機後，提出「官僚政治模式（官僚議價模型）」，成功說明政策決策並非單一理性行為者的結果，而是多個官僚單位相互博弈、妥協與權衡的產物。此一模型因而成為非理性決策學派中極具代表性的理論。

二、三種決策模式的對照：理性與非理性的分野
（一）理性行為模式：理想化的決策想像
理性行為模式（rational actor model）將決策者視為「經濟人」，假設其能清楚界定問題本質、設定明確目標，並以效能、可靠度與成本等標準，評估各種替代方案，最終選擇能最大化效用的行動。此模式強調邏輯推演與理性計算，適合理論建模，但對現實政治中的權力、情緒與組織限制著墨不足。

（二）組織過程模式：有限理性的漸進修正
組織過程模式（incrementalism）又稱「漸進主義」，認為政策制定並非一次到位的理性選擇，而是在既有制度與慣例下，透過不斷修正與回饋逐步形成。由於決策者缺乏完整資訊與清晰目標，政策多半延續既有模式，小幅調整以降低風險。此模式已開始突破完全理性的假設，但仍偏重制度慣性。

（三）官僚議價模式：非理性決策的核心代表
相較之下，官僚議價模式（bureaucratic politics model）進一步指出：政策決策不是「誰最理性誰就勝出」，而是「誰的位置重要、資源充足、談判能力強，誰就更有影響力」。決策乃政府內部各官僚單位基於自身職權、利益與組織文化所進行的協商與角力結果。國家不再被視為單一理性行為者，而是多元利益交錯的集合體，政策結果往往是妥協、折衷與權力平衡的產物。

三、古巴飛彈危機：官僚議價模型的經典實證
1962年，蘇聯在古巴部署可攜帶核彈頭的中程飛彈，美國偵察發現後，核戰危機一觸即發。若依理性行為模式，美國應選擇單一最有效的方案；然而，實際決策過程卻顯示高度複雜性。

艾利森指出，美國的政策決策主要在三個核心機構間展開：國家安全會議、國防部與白宮。
🔸國防部傾向以軍事打擊快速解決威脅；
🔸國務與外交體系則主張外交談判，避免衝突升高；
🔸白宮需在安全、國際形象與政治風險間取得平衡。

這些單位立場不一、相互競逐，最終形成「海上封鎖（quarantine）」的折衷方案。此結果並非源自單一理性計算，而是官僚機構之間長期互動與議價的平衡點。危機的化解，正體現官僚議價模型對現實政策過程的高度解釋力。

四、為何官僚議價模型是非理性決策學派的重要代表
綜合而言，官僚議價模型之所以成為非理性決策學派的重要代表，原因至少有三：
第一，它否定「全知全能理性決策者」的假設，強調資訊不完全與組織限制。
第二，它揭露政策背後的權力結構與政治互動，將決策視為政治過程而非純技術問題。
第三，它高度貼近實務政治運作，對重大危機與政策轉折具有強大解釋力。

因此，相較於理性行為模式的理想化，官僚議價模型更能反映真實政府運作的樣貌。
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By 國考小幫手Youtube頻道
本講選自114年地方特考三等 政治學
理性行為模式、組織過程模式與官僚議價模式各有其分析價值。政策決策的實際樣貌往往是多種模式交錯的結果，並非單一理論即可完全涵蓋。然而，若要理解重大政策為何「看似不理性卻能被接受」，官僚議價模型無疑提供了最關鍵的視角，也因此在非理性決策學派中占有核心地位。