如何區分「例行性」與「非例行性」公共政策？——以政策科學觀點說明（Policy Science）

如何區分「例行性」與「非例行性」公共政策？——以政策科學觀點說明
一、政策科學的提出與問題意識
1951 年，美國學者拉斯威爾（H. D. Lasswell）與勒納（Daniel Lerner）合編《政策科學：範疇與方法的最近發展》（The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method），正式提出「政策科學」（Policy Science）一詞。他們主張，社會科學不應僅停留在描述與解釋，而應以「政策問題」為導向，致力於協助政府解決真實世界中的公共問題。

在此背景下，學界開始關注「政策是如何被形成、執行與改變的」，並發展出不同的政策分析途徑。其中，是否能將政策過程清楚劃分為若干連續階段，遂引發「階段論」與「反階段論」的理論辯論，而這正是區分「例行性」與「非例行性」公共政策的重要基礎。

二、例行性公共政策：階段論的觀點
（一）定義與核心概念
所謂「例行性公共政策」，可理解為建立在「政策階段論」（Stage Theory）之上的政策運作模式，又常被稱為「教科書模式」。此一觀點認為，公共政策的形成與運作，具有相對清楚且可預測的程序。

一般而言，政策過程可依序劃分為：
公共問題的形成 → 政策規劃與設計 → 政策合法化 → 政策執行 → 政策評估 → 政策修正或終結。
各階段彼此銜接，具有先後順序，構成一條線性的政策流程。

（二）理論特色與優點
第一，自 1960 年代以來，階段論成為公共政策研究中最常見、也最具代表性的研究途徑。
第二，此一模式有助於研究者從宏觀角度，清楚辨識不同政策參與者（如立法機關、行政機關、利益團體）在各階段所扮演的角色。
第三，對於初學者而言，階段論提供了一張「政策全貌地圖」，有助於理解公共議題如何被政府系統化處理。

因此，例行性公共政策通常適用於制度成熟、議題穩定、行政程序高度規範的情境，例如年度預算編列、常態性社會福利給付、例行公共建設規劃等。

然而，其限制在於：此模式往往過度理想化政策運作，較難深入解釋政治衝突、權力角力與非理性因素對政策的影響。

三、非例行性公共政策：反階段論的觀點
（一）定義與理論立場
相對於階段論，「非例行性公共政策」可視為「反階段論」（Anti-Stage Theory）的政策觀。此一觀點質疑政策過程是否真能依照固定順序運作，並指出現實中的政策形成，往往是高度政治化、充滿不確定性與偶然性的過程。

反階段論認為，政策並非線性推進，而是受到多元行為者、制度限制、政治氣候與突發事件等因素交織影響，呈現出「跳躍式」、「非連續」的發展型態。

（二）理論代表：多元流程模式
John Kingdon 所提出的「多元流程模式」（Multiple Streams Model），即為非例行性公共政策的代表理論。該模式指出，政策形成受到三條彼此獨立的「流程」所影響：
1.問題流（Problem Stream）：社會問題是否被認知為「值得政府處理」的公共議題。
2.政策流（Policy Stream）：專家、學者與官僚體系中，是否已有可行的政策方案。
3.政治流（Political Stream）：政治氣氛、民意趨勢、選舉結果與政黨力量消長。

當這三條流程在特定時點「匯流」時，便會出現所謂的「政策窗口」（Policy Window），使得某些原本難以推動的政策，得以迅速進入政府決策議程。

（三）適用情境
非例行性公共政策多見於重大危機、突發事件或高度爭議性議題，例如疫情防控政策、重大災害應變、國安政策或社會運動引發的制度改革。此類政策往往無法循既有程序穩定推進，而是倚賴政治時機與關鍵行動者的推動。
關鍵字：
By 國考小幫手Youtube頻道
本講選自114年地方特考三等 政治學
「例行性」與「非例行性」公共政策並非彼此對立，而是用來理解不同政策情境的分析工具。前者強調制度化、程序性與可預測性；後者則凸顯政治性、偶發性與權力互動。