administration-40 行政學導論第40講：行政組織設計中的權力配置：首長制與委員制

行政組織設計中的權力配置：首長制與委員制的邏輯與平衡
一、 緒論：權力配置的兩難與組織型態
行政機關的運作，其效能與正當性深受其內部權力配置方式的影響。最高決策權究竟應集中於一人（集中化），或是分散由多人共同決定（合議化），是組織設計上無法迴避的核心兩難。這種配置不僅關乎決策的「速度」，更關乎決策的「品質」與「社會接受度」。

從組織學的角度觀之，行政組織可依其「最高負責者的人數」區分為兩大基本模型：首長制與委員制。這兩種模式分別代表了兩種截然不同的組織哲學：首長制強調集中決斷的效率邏輯，而委員制則訴求多元審議的民主邏輯。

二、 首長制：集中的效率與責任
1 概念與運作機制
首長制，又稱獨任制或部長制（Single Head Organization），指的是機關的全部權責集中於單一負責人，由其獨自決定機關政策、指揮行政執行，並負最終責任。林肯（Abraham Lincoln）的著名言論「七人反對，一人贊成，贊成者勝利」，是此種組織邏輯最生動的註腳，即最終的決斷權和指揮權歸於一人。在政治體制中，美國總統制政府的各部會首長（部長/局長）即為典型的首長制代表，他們對所屬部門擁有高度的實質行政權。

2 結構優勢與適用性
首長制最核心的優勢在於高效能與責任明確性。由於決策權力不分散，指揮系統單純，此組織能夠迅速對環境變化做出反應，大幅縮短決策路徑與執行時程。正如賽蒙（Herbert A. Simon）等學派所強調的，效率是行政組織的首要目標之一，而首長制正可最大限度地達成此目標。
(1)快速決策與行動統一： 適用於緊急狀態、軍事指揮或需要高度保密的專門性工作。
(2)責任明確： 權力與責任高度結合，便於公眾監督與績效考核，有效避免相互推諉。
(3)減少協調成本： 內部衝突與意見分歧可由最高首長直接裁決，降低組織內部的協商與溝通成本。

3 潛在風險與組織病理
然而，首長制的風險同樣顯著，主要源於權力集中所帶來的制衡不足。
(1)獨斷專行與民主危機： 過度集中的權力易導致決策者獨斷或濫用職權，違背民主政治所強調的制衡精神。
(2)決策視野侷限： 決策者個人的知識、經驗與視角是有限的，缺乏多元意見的檢視，容易產生「團體迷思」或判斷上的偏誤（Myopia）。
(3)缺乏同儕監督： 由於缺乏內部的合議審查機制，首長制下的舞弊與私權行為更容易滋生，形成組織病理。

三、 委員制：多元的審議與制衡
1 概念與運作機制
委員制（Commission or Board Form）與首長制完全相反，它是由地位相當的若干委員共同組成決策團體，透過集體討論、審議，並以多數決方式達成政策決定，權責由集體共同承擔。瑞士聯邦委員會是此制度的典型範例，國家重大政策必須由七位委員合議而成，體現了「集體智慧」優於「個人智慧」的治理理念。

2 結構優勢與民主正當性
委員制最大的價值在於民主正當性的強化與決策的周延性。
(1)多元觀點匯集： 委員通常來自不同專業或利益背景，確保了在決策過程中能吸納更廣泛的資訊與多元視角，從而降低個人或單一視角的決策風險。
(2)相互制衡機制： 委員之間形成天然的權力制衡，可以有效防止任何單一成員的權力濫用或違法行為。
(3)強化社會支持： 透過公開、透明的合議討論過程，決策結果更容易獲得社會各界的支持與信任，符合民主政治的程序要求。

3 結構缺陷與行動遲緩
委員制雖然民主周延，但其結構本身也註定了效率上的犧牲。Kast 與 Rosenzweig 將其缺陷歸納為兩大組織病：責任分散與行動遲緩。
(1)責任模糊化： 由於決策是集體承擔，當決策失誤時，極易出現「責任分散」與「相互推諉」的現象，導致究責困難。
(2)決策效率低下： 集體審議需要耗費大量的時間與人力成本進行討論、協商與妥協，決策速度緩慢，難以適應瞬息萬變或緊急的行政情境。
(3)派系競爭與內部妥協： 委員地位相當，容易形成派系競逐，導致決策過程成為政治鬥爭或非理性妥協的產物，而非基於公眾利益的最佳選擇。

、 組織邏輯的四維比較與適用原則
將首長制與委員制的組織邏輯進行比較，可從「效能」、「效率」、「開放度」與「理性化程度」四個宏觀面向進行系統性分析：
1.在「效能」上，首長制決策迅速但可能失之草率，委員制雖慢卻較周延；
2.在「效率」上，首長制節省協調成本，委員制則需付出時間與人力討論代價；
3.在「開放度」上，委員制較能反映多元價值體系；
4.在「理性化程度」上，制度化程序與集體審議有助於降低個人情緒與直覺決策的干擾。

基於上述比較，行政理論強調「事務性質決定組織形式」，反對形式上的絕對優劣判斷。行動與審議的性質差異，決定了最佳的權力配置模式：
1.適用首長制的情境（行動性事務）： 凡是需要統一指揮、快速決斷與高度技術執行的事務，例如軍事、外交危機處理、日常行政管理（如公文批閱、人事命令）。西諺云：「To act is the function of one」，強調執行需集中權力。
2.適用委員制的情境（審議性事務）： 凡是涉及政策形成、立法審議、價值選擇、利益協調或具爭議性的規劃事務，例如中央銀行貨幣政策委員會、大學評議會、獨立管制機關。懷特（Leonard D. White）亦指出，政策與規劃宜交由合議體系。

五、 混合模式的制度調和與動態平衡
現代政府實務多採取首長制與委員制並存的混合模式，例如由委員會決定政策方向，再由首長負責執行；或由合議機構提出方案，交由獨任首長統一指揮；甚至出現如瑞士般，委員集體決策而又分別兼任部會首長的雙重角色。此種部會混合制，正體現了效率與民主、集中與分權之間的制度調和。

六、 結論
總結而言，首長制象徵決斷、效率與責任明確；委員制象徵審議、制衡與民主正當性。二者並非互斥，而是依事務性質與環境需求而互補運用。真正良善的行政組織設計，不在於形式的僵化選擇，而在於能否在速度與周延、權威與民主、效率與理性之間，取得動態平衡。
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急事求快用首長，重大政策求穩用委員；執行宜集中，決策宜合議。