政策執行過程中應具備之重要步驟──以 Edwards III 模式為核心的分析

政策執行過程中應具備之重要步驟──以 Edwards III 模式為核心的分析
一、前言：從「政策制定」走向「政策落實」
在公共政策的發展歷程中，長期以來學界多將焦點放在政策「如何形成」，卻相對忽略政策「如何被真正執行」。傳統公共政策理論往往假設：只要法律通過、政策制定完成，政策便能自然發生效果，因此形成「徒善不足以為政，徒法不足以自行」的反思。

直到 Pressman 與 Wildavsky 於 1973 年合著《執行：聯邦政府的期望在奧克蘭市落空》，透過實證研究指出政策在執行過程中層層受阻、目標扭曲，政策執行才正式成為公共政策研究的核心議題。此後，政策執行不再被視為單純的行政技術問題，而是影響公共政策成敗的關鍵環節。

基於此，以下將在既有理論基礎上，說明政策執行的意涵，並以 Edwards III（1973）所提出的政策執行模式，系統性分析政策執行過程中必須具備的重要步驟與條件。

二、政策執行的意涵與內涵
政策執行，係指政策方案在完成合法化程序後，政府機關進一步擬定具體施行細則、明確權責分工、配置必要資源，並透過適當的管理方式，採取實際行動，使政策構想得以落實，最終達成政策所預期目標的一連串動態過程。

換言之，政策執行並非單一事件，而是一個從「紙上政策」轉化為「實際效果」的過程，其本質具有以下特徵：
1.連續性：執
行不是一次性行動，而是持續調整與修正。
2.多元參與：涉及多個機關與不同層級的執行人員。
3.高度不確定性：受環境、資源與人員態度影響甚鉅。

因此，政策能否成功，往往取決於執行階段是否妥善設計與運作。

三、政策執行過程的四項關鍵要素：Edwards III 模式
Edwards III 認為，公共政策執行的成效，主要取決於四項關鍵變數之間的互動，分別為：溝通、資源、執行者意向與機關結構。以下分別說明之。

（一）溝通（Communication）
有效的溝通是政策執行的首要條件。政策內容若未能清楚、準確且一致地傳達給執行者，即使政策目標再理想，也難以落實。

良好的政策溝通，至少須具備三項要素：
1.明確性：政策目標與執行方式不可模糊。
2.一致性：不同層級與不同機關的政策指令須相互一致。
3.持續性：政策訊息需反覆傳達，避免執行者誤解。
4.若溝通不足，容易導致執行者各自解讀政策，進而產生執行偏差，降低政策效果。

（二）資源（Resources）
充足的資源是政策成功執行的必要條件。即使政策方向正確，若缺乏執行所需的資源，政策仍可能淪為空談。

政策執行所涉及的資源，主要包括以下五項：
1.人員：足夠且具專業能力的執行人力。
2.資訊：政策執行所需的資訊與知識。
3.設備：必要的硬體與技術支援。
4.權威：執行人員依法行使職權的正當性。
5.經費：支持政策運作的財政資源。

其中任何一項不足，都可能成為政策執行的瓶頸。

（三）執行者意向（Disposition）
政策最終由人來執行，因此執行人員對政策的態度與認同程度，對執行結果影響甚鉅。

執行人員通常享有相當程度的裁量權，若其：
1.認同政策目標，則較可能積極執行；
2.對政策持保留或抗拒態度，則可能消極應付，甚至扭曲政策原意。

此外，不同機關可能因組織文化與本位主義（parochialism）影響，對同一政策產生截然不同的執行態度，進一步增加政策協調的困難。

（四）機關結構（Bureaucratic Structure）
執行機關的組織結構與運作方式，亦深刻影響政策執行成效，主要體現在兩個面向：
1.標準作業程序（SOP）
SOP 有助於提升行政效率與一致性，但若過於僵化，可能限制彈性，無法因應複雜情境。

2.執行權責分散（Fragmentation）
當政策涉及多個機關時，權責分散雖可分工合作，但若缺乏良好協調機制，反而可能造成推諉責任、執行延宕。

四、政策執行過程的實務建議
綜合上述分析，政策執行過程中可提出以下幾點重要建議：
1.政策制定與執行應整體考量
制定政策時即須同步思考執行可行性，避免理論與實務脫節。
2.避免政策設計過度複雜
決策點與過濾點過多，將增加跨機關協調困難，影響執行效率。
3.兼顧經濟與社會因素
政策執行不應僅著眼於行政面，亦須考量社會結構與經濟環境。
4.培養危機意識與調整能力
執行單位與人員需具備因應變化的能力，才能有效調整政策方向。
5.簡化執行流程
精簡程序有助於降低行政成本，提升政策落實的可能性。
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By 國考小幫手Youtube頻道
本講選自114年地方特考三等 政治學
政策的成敗，並不僅取決於政策內容本身，更關鍵的是政策是否能被有效執行。Edwards III 所提出的溝通、資源、執行者意向與機關結構四項要素，提供了一套清楚且實用的分析架構，有助於理解政策執行過程中的關鍵步驟與可能障礙。