政策執行力的四大影響變數及其在身心障礙者居家照顧政策中的實際作用

政策執行力的四大影響變數及其在身心障礙者居家照顧政策中的實際作用
——以埃德華三世（George C. Edwards III）理論為基礎之分析

一、前言
在公共政策領域中，政策設計固然重要，但能否真正落實在人民的生活當中，關鍵往往取決於「政策執行」。美國學者 George C. Edwards III 指出，政策執行並非單純的命令下達，而是一連串複雜的互動過程。若要讓政策真正發揮效力，需同時掌握四項核心變數：溝通、資源、執行者意向、機關結構。

二、埃德華三世的四大政策執行變數
（一）溝通（Communication）——政策能否被看懂、做對、做一致
溝通是政策執行的第一關卡。即使政策設計再完美，只要前線人員「看不懂」「無法判斷怎麼做」「中央與地方說法不同」，執行就容易失準。
常見的溝通問題包括：
1.命令內容不清楚：政策規範過於抽象，基層無所適從。
2.命令之間缺乏一致性：中央與地方規範不同，或不同部門各自解讀。

若命令模糊，基層單位往往會選擇「保守做法」或「不做」，導致執行落差。

（二）資源（Resources）——沒有足夠工具，再好的政策也做不出來
資源包括：人力、經費、設備、技術與資訊。
若政府缺乏專業人員、編制不足、社工超量負荷、資訊系統混亂，或補助經費不穩定，政策再怎麼重要也無法有效推動。
政策執行是一種「能力問題」，若沒有能力，自然無法達成政策目標。

（三）執行者意向（Disposition）——執行者願不願意做，決定政策能不能成
Edwards 強調「執行者是否願意配合政策」是成敗關鍵。
概念核心來自巴納德（Barnard）的「無異議區（zone of indifference）」，意指：「只要命令處於執行者可接受的合理範圍內，他就不會反對，甚至願意配合。」
若執行者覺得政策不切實際、增加負擔、補助不足、規範不合理，就可能出現「不積極」「消極抵制」「象徵性敷衍」等情形，使政策效果大打折扣。

（四）機關結構（Bureaucratic Structure）——制度是否完整、分工是否清楚
機關結構可分兩個重點：
1.標準作業程序是否完備：流程是否明確、是否有跨部門協作機制。
2.權責分工是否合理：中央與地方誰負責？社政、衛政、勞政如何分工？是否重疊或互踢皮球？
若缺乏制度化程序，即使基層想努力執行，也常因制度阻礙而無法落實。

三、四大變數在「身心障礙者居家照顧政策」中的具體應用分析
台灣身心障礙者照顧政策在長照 2.0 的支持下，提供居家服務、日間照顧、輔具支持、短期托顧、喘息服務等多元措施，目標是讓障礙者能在家中與社區維持生活品質。然而其執行過程正好體現了 Edwards 所說的四大關鍵變數。
以下分項說明：
（一）溝通：規範是否清楚，決定補助能否給得準、用得對
居家照顧服務涉及評估、分級、補助、提供者資格、服務內容等多層程序。
若溝通不良，會出現以下問題：
1.評估標準不一致：
例如 A 區認定同一位障礙者需要 40 小時服務，B 區卻僅提供 20 小時，使民眾困惑。
2.民眾不了解自身權益：
若資訊宣導不清晰，身心障礙家庭可能不知道可申請哪些補助，造成「政策存在但未被使用」。
3.跨機關溝通落差：
醫院、社政、長照中心對評估與服務流程理解不同，使服務銜接不順暢。

溝通越不清楚，越容易產生誤解，導致基本服務無法落地。

（二）資源：人力、經費與組織能力決定政策能否廣覆與長久
居家照顧政策常面臨：
1.社工與照服員人力不足
2.地方政府預算有限
3.偏鄉地區服務量能低
4.設備、交通補助不足
5.評估專業人員有限，造成等候時間過長
例如，照服員薪資偏低、流動率高，使得「有補助卻無人力可提供服務」的情況屢見不鮮。
政策若缺乏資源，就會變成「紙上福利」，無法真正改善弱勢家庭的生活。

（三）執行者意向：前線人員是否願意協助，影響政策的品質與溫度
在居家照顧政策中，執行者包含：長照管理中心人員、社工、醫院個案管理師、居家服務單位、服務員與專業技術人員。
若執行者認同政策，會：
1.積極協助家庭申請補助
2.主動告知可用資源
3.耐心協助評估
4.願意跨機關合作
但若執行者負荷過重或缺乏激勵，可能出現：
1.推託、延遲服務
2.不主動說明可申請的資源
3.對申請者態度冷漠
4.僅完成「最低限度的義務」
這會使弱勢家庭更難取得應有支持。
換言之，政策品質不僅取決於制度，也取決於「執行的人」。

（四）機關結構：跨部門協作的強弱，決定政策是否斷裂或順暢
居家照顧政策本質上是一個需要多部門合作的政策，包括：衛生福利部、地方政府社會局、醫療院所、長照管理中心、民間居服單位。
若制度設計不佳，容易產生：
1.責任不清：民眾不知道該找誰協助。
2.跨部門資訊不共享：醫療端無法即時傳遞評估資訊給社福端。
3.流程過多且繁複：造成民眾申請負擔大。
4.中央與地方角色模糊：導致補助標準、審核方式不一致。
機關結構越複雜，政策落差就越大。

四、綜合分析：四大變數如何共同形塑「身心障礙者居家照顧政策」的成效？
若將四大變數整體觀察，可以發現：
1.溝通不良 → 服務標準不一致、民眾資訊不足。
2.資源不足 → 有政策卻供應不足，服務等待時間拉長。
3.執行者缺乏意願 → 政策變得機械化、失去溫度。
4.機關結構不健全 → 服務流程斷裂，使家庭來回奔波。

反之，若政策能：
1.清楚說明規範。
2.提供充足人力與經費。
3.提升基層人員的專業與獎勵。
4.建立整合式、單一窗口的制度。
就能讓身心障礙者家庭真正感受到政策支持。
關鍵字：
By 國考小幫手Youtube頻道
本講選自114年地方特考三等 行政學
George C. Edwards III 的四大變數提供了理解政策執行的重要分析架構。從身心障礙者居家照顧政策案例可見，政策是否成功，不僅取決於中央法規的設計，更取決於：
🔸資訊是否傳遞正確（溝通）
🔸能否提供足夠的人力物力（資源）
🔸執行者是否有意願、有能力去做（意向）
🔸各機關是否能協同合作（結構）